Våra första klimatmål – varför Kyotos arv fortfarande spelar roll

Detta är den andra artikeln i en serie som utforskar de globala klimatmötena, Partiernas konferens (COP). Den utforskar framgångarna och misslyckandena med det landmärke Kyotoprotokollet, det första avtalet att fastställa nationella mål för utsläppsminskningar. Efterföljande artiklar kommer att täcka Köpenhamnsavtalet, Parisavtalet och nyckelfrågorna vid COP 27.

Första försöket

(Kyoto 1997- COP 3, global CO2-koncentration 363 ppm)

För tjugofem år sedan samlades internationella förhandlare i Kyoto, Japan för parternas tredje konferens (COP 3). Globala medeltemperaturer hade redan stigit 0.5 C sedan förindustriell tid och världen släppte ut rekordmängder växthusgaser (GHG). Fem år tidigare hade nästan 200 nationer undertecknat FN:s ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC), som lovade att begränsa utsläppen till "en nivå som skulle förhindra farliga antropogena (mänsklig orsakade) störningar i klimatsystemet." Nu var det dags för åtaganden. Förhandlare arbetade dag och natt för att ta fram de första tydliga minskningsmålen. Kyotoprotokollets framgångar och misslyckanden skulle få bestående effekter på framtiden för klimatförhandlingarna och på själva planetens framtid.

Ett nytt protokoll

Vid tiden för Kyoto 1997 var industriländerna ansvariga för majoriteten av de nuvarande globala växthusgasutsläppen och nästan alla historiska utsläpp. Baserat på ramkonventionens koncept om "gemensamma men differentierade ansvarsområden", den Kyotoprotokollet fokuserade på att förbinda industriländerna att minska utsläppen. Även om utvecklingsländerna uppmuntrades att minska utsläppen, gällde rättsligt bindande mål endast 37 industriländer och EU. I genomsnitt syftade dessa första mål till att minska utsläppen med 5 % jämfört med 1990 års nivåer.

För att förbättra chanserna att nå dessa mål krävdes engagerade nationer att utveckla specifika policyer för att begränsa utsläppen. Även om de förväntas minska utsläppen på hemmaplan, kan länder också nå sina mål genom tre marknadsbaserade "flexibilitetsmekanismer". Dessa mekanismer inkluderade Internationell handel med utsläppsrätter (IET), som skapade en global koldioxidmarknad där nationer med minskningar av överskottsutsläpp kunde sälja dessa minskningar till dem som inte kommer ifrån. En annan mekanism aktiverad Clean Development Mechanism (CDM). CDM-projekt gjorde det möjligt för industriländer att få CER-krediter (Certified Emission Reduction) för finansiering av grön infrastruktur och koldioxidavlägsnande i utvecklingsländer. Den slutliga flexibilitetsmekanismen, Joint Implementation (JI), tillät en nation med en hög kostnad för att minska utsläppen att finansiera projekt för minskning av växthusgaser i ett annat land och tjäna krediter för sitt eget utsläppsmål.

Protokollet fanns också med andra element som blivit kännetecken för internationella klimatförhandlingar. Kyoto etablerade en anpassningsfond för att stödja utvecklingsländer, som har vuxit till ett årligt engagemang på 100 miljarder dollar för anpassning. Det skapade också en årlig rapporteringsprocess av utsläppsinventeringar och nationella rapporter för att validera utsläppsminskningar, ett register över internationella koldioxidtransaktioner och en efterlevnadskommitté för att stödja upprätthållandet av klimatåtaganden.

Kyoto som ett landmärke

Så var Kyoto en framgång eller ett misslyckande? Försvarare kommer med rätta att säga att det var det första (och hittills enda) juridiskt bindande internationella avtalet om minskning av växthusgasutsläpp. Trots Förenta staternas vägran att ratificera fördraget var 192 nationer part i dess villkor. Som nämnts ovan introducerade Kyotoprotokollet mycket av arkitekturen för senare klimatförhandlingar inklusive Parisavtalet. Kyotos arv omfattar anpassningsfonden, utsläppsregistret, koldioxidmarknader och andra sätt för internationellt samarbete som utformats för att anpassa incitamenten och höja ambitionerna.

Eftersom genomförandet av Kyoto försenades avsevärt (eftersom ratificering behövdes för att täcka minst 55 % av de globala utsläppen), löpte den första åtagandeperioden från 2008-2012. Men trots väntan, 2012, resultat från de nationer som är juridiskt bundna av Kyoto visade utsläppsminskningar på 12.5 % jämfört med 1990 års nivåer. Dessa minskningar gjordes mer betydande av det faktum att utsläppen i många av dessa nationer var på en stigande bana innan protokollet undertecknades. På individuell basis nådde var och en av de 36 nationer som deltog fullt ut i den första åtagandeperioden sina mål.

Ett gäng varmluft

Om man gräver djupare i minskningarna enligt Kyotoprotokollet är resultaten mindre imponerande än de verkar. De flesta utsläppsminskningarna kom från före detta sovjetstater som hade använt utsläppsriktmärken från Sovjetunionen. Den snabba avindustrialiseringen efter Sovjetunionens sammanbrott gjorde att uppfylla reduktionsmålen nästan självklart. När de före detta sovjetstaterna är uteslutna, den totala utsläppsminskningen är endast 2.7 %. Lika oroande, 9 av de nationer som nådde sina reduktionsmål behövde förlita sig på flexibilitetsmekanismerna för att göra det. Den globala finanskrisen under den första åtagandeperioden bidrog också till att minska utsläppen.

Protokollet misslyckades också med att sätta begränsningar på utsläppen från utvecklingsländer, vilket ledde till hård kritik mot orättvisa spelregler från industriländer. President George W. Bush använde uteslutningen av utvecklingsländer för att rationalisera det amerikanska förkastandet av Kyoto: "Jag motsätter mig Kyotoprotokollet eftersom det befriar 80 % av världen, inklusive stora befolkningscentra som Kina och Indien, från efterlevnad och skulle orsaka allvarlig skada för den amerikanska ekonomin.” Problemet med u-landsutsläpp har bara blivit mer oundvikligt sedan Kyoto. 1997 var USA och EU världens största utsläppare. Under de följande decennierna växte stora utvecklingsekonomier snabbt och deras växthusgasutsläpp ökade i motsvarande grad. Kina överträffade USA i årliga utsläpp 2006och Indiens utsläpp är nu nästan lika stora som EU:s.

Genom 2012, De globala utsläppen hade ökat med 44 % från 1997 års nivåer, främst driven av utsläppsökning i utvecklingsländer. Femton år av förhandlingar och genomförande hade misslyckats med att hejda ökningen av växthusgaser.

Vägen till Köpenhamn

Efter Kyoto fokuserade efterföljande COP på att ta itu med utmaningarna med att omsätta protokollet i praktiken och stärka globala klimatåtgärder. Vid COP 7 anlände det internationella samfundet till Marrakech-avtal, som skapade nya regler för handel med utsläppsrätter och växthusgaskontometoder. Den vidareutvecklade också en efterlevnadsordning med konsekvenser för att misslyckas med att träffa mål. På Bali 2007 (COP 13) försökte förhandlingarna utöka och mobilisera finansiering för att främja begränsnings- och anpassningsinsatser över hela världen. COP 13 såg också skapandet av Bali vägkarta att utveckla ett juridiskt bindande efterträdaravtal till Kyoto som skulle förbinda alla nationer att minska utsläppen. Efter två år av planering och förhandlingar verkade ett så ambitiöst avtal vara en tydlig möjlighet vid COP 15 i Köpenhamn. Döpt till "Hopenhagen" av miljöaktivister, skulle verkligheten på COP 15 vara mycket annorlunda.