Högsta domstolen moln framtiden för EPA Clean Air-reglerna, hotande klimatmål

SCOTUS-domen kan sätta tillbaka insatserna för att bekämpa klimatförändringar, påverka energiinvesteringar och öka regulatorisk risk

USA:s högsta domstol inskränkte idag kraftigt Environmental Protection Agencys makt att reglera utsläpp av växthusgaser (GHG) från koleldade kraftverk. I en seger för kolproducerande stater och fossilbränsleföretag, slog domstolen fast att kongressen inte gav EPA befogenhet att ta fram tak för utsläpp av växthusgaser baserat på ett systemomfattande tillvägagångssätt som syftade till att flytta kraftproduktionen från kol till renare gas och förnybara energikällor. Avsnitt 111(d) i Clean Air Act tillåter EPA att endast reglera åtgärder vid enskilda anläggningar, inte att föreskriva åtgärder för kraftsektorn. 6 till 3-domen, in West Virginia, et al. vs. Environmental Protection Agency, et al. (Mål nr 20-1530), begränsar EPA till att reglera utsläpp från fristående kraftverk utan de bredare verktyg som krävs för att tvinga en övergång mot ett renare elnät. Domen kan sätta tillbaka insatserna för att bekämpa klimatförändringarna. Det kan också påverka investeringar i energitillgångar, inklusive förnybar kraft, och skapa mer osäkerhet i lagstiftningen.

Utmana en gammal klimatregel för att blockera framtida regler

Detta komplicerade fall, som behandlar både miljö- och förvaltningsrättsliga frågor, avgjordes av domstolen även om de aktuella reglerna – USA:s president Barack Obamas 2015 Clean Power Plan – aldrig implementerades och senare upphävdes. Domstolen kunde ha avböjt att höra fallet som väckts av delstaten West Virginia, andra stater och fossilbränsleföretag på grundval av att eftersom det för närvarande inte finns någon regleringsplan för att ifrågasätta, finns det inget "ärende eller kontrovers" som är känsligt för ett domstolsbeslut. Upphävandet av de tidigare regleringsregimerna för minskningar av växthusgaser i kraftverk gjorde utmaningen omtvistad, och det är ännu inte mogen att ifrågasätta vilka regler som EPA förväntas utfärda för att ersätta de tidigare planerna.

I stället tog domstolen det ovanliga steget att bevilja certiorari, med muntliga argument i februari 2022 som tog upp en mängd frågor som berörde bredare frågor om reglerande makt och kongressens delegering av verkställande myndighet i framtida fall.

Även om EPA inte upprätthåller Clean Power Plan och är i färd med att skapa nya regler West Virginia vs EPA fallet var ändå rättsligt, enligt majoritetens åsikt från överdomare John Roberts. Han sa att West Virginia och andra stater har stånd att stämma EPA eftersom de skadas av en regel (även om den inte längre tillämpas) som "kräver dem att strängare reglera kraftverksutsläpp inom sina gränser." Han tillade att fallet inte är aktuellt, även om EPA inte har uttryckt någon avsikt att återställa den gamla Clean Power Planen, eftersom det inte är "absolut klart att det påstådda felaktiga beteendet inte rimligen kan förväntas återkomma" och regeringen har inte bar sin bevisbörda för att framtida regelverk inte kommer att "återinföra utsläppsgränser baserade på generationsväxling."

EPA:s Clean Power Plan

EPA-bestämmelserna som implementerar 2015 års Clean Power Plan, som är aktuella i västra Virginia fall, utfärdades i augusti 2015 i enlighet med avsnitt 111(d) i Clean Air Act. Reglerna från 2015 fastställer delstatsspecifika mål och gav staterna befogenhet att bestämma hur man bäst kan minska utsläppen av växthusgaser. Den typen av federal-statlig samordning är typiskt för Clean Air Act-reglerna. Stater skulle kunna uppnå utsläppsminskningar i linje med EPA:s direktiv genom att balansera var och en av planens tre byggstenar:

1. Ändringar på anläggningsnivå för att öka effektiviteten i kraftverk med fossila bränslen genom att minska anläggningens värmehastighet (t.ex. genom att samelda gas med kol) och på annat sätt minska anläggningsspecifika utsläpp;

2. Att byta kraftverk från kol till naturgas, och på så sätt minska utsläppen av växthusgaser i statens blandning av produktionsresurser; och

3. Statsomfattande förändringar för att öka kapaciteten för förnybar energi, till övergång från fossila bränslen till förnybara energikällor, för att minska efterfrågan på energi genom ökad effektivitet, eller för att införa en mekanism för gränsöverskridande handel eller vidta andra åtgärder för att minska elkraftens kolintensitet rutnät.

Domstolen i West Virginia vs EPA inskränkte de andra och tredje byggstenarna. En regel som uppmanar stater att utarbeta systemomfattande minskningar av genomsnittliga växthusgasutsläpp över sina elnät överskred den auktoritet som kongressen gav till EPA enligt Clean Air Act, enligt domstolen.

Omfattning av tillsynsmyndighet och rättslig granskning

Lika förödande som domen är för EPA:s förmåga att bekämpa klimatförändringar i nya utsläppsregler, kunde fallet ha varit ännu värre för miljöpartister. När domstolen undersökte omfattningen av EPA:s befogenhet att reglera utsläpp av växthusgaser enligt Clean Air Act, hade domstolen ett val om hur långt den skulle gå.

Domstolen upphävde inte prejudikat som bestämt fastställde EPA:s förmåga att reglera utsläpp av växthusgaser enligt avsnitt 111 i Clean Air Act. Det knöt bara EPA:s händer i att göra det. USA:s regering har länge bestämt att utsläpp av växthusgaser förorenar atmosfären och orsakar betydande och skadliga effekter på den mänskliga miljön. År 2007, i Massachusetts vs. EPA, fann USA:s högsta domstol att EPA har befogenhet att reglera växthusgaser, såsom koldioxid, som "luftföroreningar" enligt Clean Air Act. Förlitar sig på massachusetts fall och andra prejudikat, har domstolar accepterat denna ståndpunkt som fast lag. Som noterades av justitieråd Elena Kagan i hennes avvikande i västra Virginia fallet, "avsnitt 111 i Clean Air Act föreskriver EPA att reglera stationära källor till något ämne som "orsakar, eller bidrar väsentligt till, luftföroreningar" och som "rimligen kan förväntas äventyra folkhälsan eller välfärden." 42 USC §7411(b)(1)(A).”

Stadgar som antagits av kongressen ger tillsynsmyndigheter befogenhet att genomföra lagen. Stadgar är med nödvändighet mindre specifika än de resultat, förfaranden, standarder och mekanismer som antagits av myndigheter i den formella regelgivningsprocessen. Domstolen lämnade på plats Chevron doktrin (som går från ett fall från 1984) där domstolar traditionellt ger respekt för federala verkställande organ när de tolkar stadgar som de administrerar, men domstolen sa att sådan respekt inte är lämplig i detta fall. Eftersom EPA:s reglering av energisektorn inte är tydligt auktoriserad av kongressen, sa majoriteten, att EPA måste peka på "tydligt kongressbehörighet" för den auktoritet som den hävdar i att fatta "beslut av stor ekonomisk och politisk betydelse." Detta är en "stor fråga" för domstolen att avgöra, och den fann inget sådant "tydligt bemyndigande" i stadgan. Avvikelsen betonade att "läran om stora frågor" vanligtvis används när betydande myndighetsåtgärder strider mot uttryckliga instruktioner från kongressen, vilket Clean Power Plan inte gjorde, så aktning för EPA skulle ha varit lämpligt.

Domens inverkan på klimatregleringen

EPA:s förmåga att reglera utsläppen av växthusgaser är en nyckelfaktor för att USA ska kunna nå sina långsiktiga klimatmål. Även om Clean Power Plan som antogs av president Obama, som är föremål för West Virginia-fallet, aldrig implementerades fullt ut, förväntas Biden-administrationen utfärda sina egna regler som begränsar utsläppen av växthusgaser i år. Hur EPA kan få stater att byta från förorenande produktionskällor (som koleldade kraftverk) till mer effektiva gaseldade kraftvärmeanläggningar och i synnerhet förnybar energi beror till stor del på hur administrationen och kongressen reagerar på dagens domstolsbeslut.

Som bekräftats av andra domstolsbeslut har EPA befogenhet att reglera både utsläpp av växthusgaser och (sedan 1971) värmekraftverk. 2015 års Clean Power Plan utformades uttryckligen för att hitta den bästa och billigaste lösningen för att minska växthusgasutsläppen från kraftverk. Systemgenomsnitt av utsläpp fördelar bördan över nätet så effektivt som möjligt. EPA har tidigare bestämt att det kommer att vara omöjligt att minska utsläppen av växthusgaser till de nivåer som är nödvändiga för att uppfylla klimatmålen om federal miljölagstiftning är begränsad till förändringar på anläggningsnivå och inte avkolning av kol i hela systemet.

Biden-administrationen strävar efter att halvera de totala utsläppen av växthusgaser till 2030 och att helt koldioxidutlösa kraftsektorn till 2035. Elproduktion står för 25 % av alla amerikanska växthusgasutsläpp, med 60 % av dessa utsläpp från koleldade kraftverk och merparten av resten kommer från gaseldad produktion. Bara transportsektorn bidrar med fler växthusgaser, och med övergången till elfordon kommer det att bli ännu mer brådskande att göra nätet grönare.

Som ett resultat av dagens högsta domstolsutslag kommer framtida EPA-reglering av kraftverksutsläpp att bli dyrare och mindre effektiv. Andra verktyg (som dyra nya krav för kolavskiljning och -bindning eller indirekt reglering av vatten eller andra luftutsläpp) kan behövas, om inte kongressen agerar för att tillåta EPA att implementera andra, mindre påträngande och mer effektiva lösningar i samarbete med statliga miljötillsynsmyndigheter . President Bidens paket med klimatlagstiftning och ren energilagstiftning, som antogs av representanthuset, ligger fortfarande stilla i senaten.

Mer allmänt skapar domstolens beslut i dag tvivel i framtida fall om i vilken utsträckning domstolar bör skjuta upp myndighetens beslut om omfattningen av deras befogenheter och vad som utgör en tydlig riktning från kongressen. I ljuset av andra domar i högsta domstolen nyligen som denna term begränsar administrativ efterlevnad av värdepapperslagar och statlig befogenhet för att reglera arbetarskydd och folkhälsa, kommer det sannolikt i framtiden att bli mindre rättslig aktning, mer rättstvister och mindre klarhet kring federala regleringar inom något område har betydande ekonomisk inverkan, det vill säga nästan alla väsentliga regleringar.

Tidigare rättstvister – Obamas och Trumps planer kolliderar

Dagens beslut är inte första gången USA:s högsta domstol granskar Clean Power Plan. Domstolen, i ett 5 till 4 beslut den 9 februari 2016 i State of West Virginia, et al. kontra EPA, beviljade en ovanlig nödstopp av 2015 års Clean Power Plan, vilket avbröt dess genomförande medan ärendet, som ifrågasatte EPA:s bestämmelser, pågick i DC Circuit Court of Appeals. Från den punkten verkställdes aldrig planen. En verkställande order som undertecknades av president Trump i mars 2017 gav EPA i uppdrag att granska 2015 års Clean Power Plan och ledde till antagandet av den nya regeln 2019 – Affordable Clean Energy (ACE)-regeln. DC Circuit Court, som inte var föremål för vistelsen och hörde västra Virginia fall på dess meriter, gav Trump-administrationen extra tid att genomföra sin ersättningsplan (istället för att bara upphäva 2015 års Clean Power Plan) eftersom EPA, som bekräftats av domstolarna, har både den lagstadgade myndigheten och skyldigheten att reglera utsläppen av växthusgaser enligt Clean Air Act. Den juridiska frågan för EPA var (och är idag fortfarande) hur man skulle reglera utsläppen, inte om man skulle göra det.

Trump-administrationens försök att ersätta Obama Clean Power Plan med den kraftigt mer begränsade ACE-regeln misslyckades till slut. Trump-administrationens ACE-regel för 2019 upphävde och ersatte Clean Power Plan som hade implementerats 2015 av EPA under president Obama. 2019 års ACE-regel utelämnade många av åtgärderna – som att uppmuntra stater att överväga "cap and trade" kolmarknader eller att flytta kraftproduktion från kol till naturgas och från fossila bränslen till vind- och solenergi och andra förnybara källor – som var nyckeldelar i president Obamas Clean Power Plan 2015. 2019 års ACE-regel begränsade särskilt räckvidden för EPA:s reglering av utsläpp av växthusgaser till enskilda stationära källor (fristående koleldade kraftverk), snarare än systemiska program "utanför stängslet." 2019 års ACE-regel förlängde tidslinjen för staterna att föreslå planer för att uppfylla utsläppsmålen. 2019 års ACE-regel minskade också avsevärt de avhjälpande stegen som generatorer behövde vidta, av vilka några förmodligen inte skulle ha minskat nettokoldioxidutsläppen alls.

DC Circuit Court of Appeals avfärdade förfarandet i den västra Virginia fall som utmanar 2015 års Clean Power Plan den 17 september 2019, elva dagar efter ikraftträdandet av EPA:s nya ACE-regel för att ersätta Obama-administrationens 2015 Clean Power Plan. Den händelsekedjan ledde till konsolideringen av flera fall, en begäran om granskning och dagens högsta domstolsbeslut.

Under tiden, den 19 januari 2021, in American Lung Association, et al. mot EPA, den USA:s appellationsdomstol för District of Columbia frånträdde regeln om prisvärd ren energi som EPA under Trump-administrationen hade antagit i juni 2019. Det fallet var det sista stora rättsliga beslutet fram till idag som påverkar inhemsk reglering av växthusgasutsläpp i energisektorn. DC Circuit Court of Appeals i sin American Lung Association beslutet fann att både EPA:s upphävande av 2015 års Clean Power Plan och antagandet av ersättningsregeln från 2019 var rättsligt felaktiga, och angav att EPA:s 2019 "ändring av regelverket för att bromsa processen för minskning av utsläpp är godtycklig och nyckfull." Baserat på dess "enangerment finding" är EPA skyldig att reglera utsläpp av växthusgaser enligt Clean Air Act.

Beslutet i American Lung Association fallet bekräftade EPA:s slutsats från 2015 att koldioxidutsläpp från kraftverk orsakar eller avsevärt bidrar till luftföroreningar av växthusgaser som rimligen kan förväntas äventyra folkhälsan och välfärden. Enligt DC Circuit Court använde EPA sin expertis för att på det lagstadgade språket fastställa "graden av utsläppsbegränsningar som kan uppnås genom tillämpningen av det bästa systemet för utsläppsminskning" som "har bevisats på ett adekvat sätt." Det systemet måste "ta[e] hänsyn till kostnaden för att uppnå en sådan minskning och eventuella hälso- och miljöpåverkan och energikrav som inte är av luftkvalitet[.]" När väl EPA har identifierat det bästa systemet för utsläppsminskning bestämmer EPA mängden utsläppsminskningar. att befintliga källor ska kunna uppnå baserat på tillämpningen av det systemet och antar motsvarande utsläppsriktlinjer.

Med den nya högsta domstolens dom i västra Virginia I dag kommer EPA att ha mycket färre verktyg till sitt förfogande för att minska utsläppen från kraftsektorn.

Energiomställning: Kol till gas till förnybar energi

Clean Power Plan var tänkt att minska koldioxidutsläppen från befintliga fossildrivna kraftverk med 32 % till 2030, i förhållande till 2005 års nivåer. Dessa mål uppfylldes ändå, delvis för att många stater frivilligt följde EPA:s krav som om 2015 års regler hade trätt i kraft. Fallande priser på konkurrerande teknologier är en ännu mer avgörande ekonomisk drivkraft för energiomställningen. Kostnadsbesparingar har förstärkts, som en medvind, av offentlig politik som gynnar koldioxidutsläpp i kraftsektorn och som har gjort förnybar energiteknik billigare, skalbar och mer tillförlitlig. Låga naturgaspriser, dramatiskt lägre kostnader för att bygga vind- och solkraftverk samt statliga och federala bestämmelser och incitament för nya investeringar i förnybar energi (främst standarder för förnybara portföljer, skattelättnader, överföringsuppgraderingar, nettomätning och lagring) har tillsammans accelererat "energiövergången" bort från kol till ett renare elnät.

Specifikt har kol blivit oekonomiskt för mycket kraftgenerering inför fortsatt låga naturgaspriser från 2008 till förra året. Kolkraftsproduktionen i USA nådde sin topp 2007. Verksamheten har tagit bort över 546 kraftverk (som omfattar över 100 GW koleldad elproduktionskapacitet i allmännyttiga skala), mestadels åldrande kraftverk som byggdes på 1970- och 1980-talen, under det senaste årtionde. Minst 1 av 4 av de återstående koleldade kraftverken (av en total kvarvarande flotta med cirka 200 GW i produktionskapacitet och cirka 23 % av den totala kraftproduktionen) är planerad att gå i pension till 2035, enligt US Energy Information Administration , även i frånvaron av nya federala gränser för utsläpp av växthusgaser (GHG).

Dessa gamla kolkraftverk håller på att ersättas av nya gaseldade eller förnybara kraftverk. Avvecklingar av koleldade kraftverk har åtföljts av byggnation eller ombyggnad av nya, mer effektiva naturgaskraftverk. Idag är de 278 GW gaseldade kraftverken med kombinerad cykel den vanliga tekniken för att generera kraft i USA, och fler planeras, särskilt i Texas, Pennsylvania och Ohio.

Gas är bara en del av historien. Med höjningen av naturgaspriserna (Henry Hub) från det lägsta på 1.63 USD/MMBtu i juni 2020 till 3.26 USD för ett år sedan till över 6 USD idag, är förnybar energi ofta den lägsta marginalkostnadsgeneratorn, vilket orsakar en liten minskning av andelen totala kilowatt. -timmar som genereras av naturgas från 39 % 2020 till 37 % 2021.

Förnybar energi har blivit big business och en drivkraft för jobbtillväxt trots en stram arbetsmarknad. Den amerikanska solenergiindustrin lade till 17,212 2021 jobb 5.4, en ökning med 3 % jämfört med föregående år. Mer än 40 miljoner jobb, XNUMX % av de totala energijobben, stödjer att minska USA:s koldioxidutsläpp till noll inom flera sektorer – vind, sol, elfordon, energilagring, överföring och distribution och energieffektivitet – enligt Department of Energy (DOE) US Energy and Employment Report (USEER) släpptes denna vecka.

Andelen av landets totala energiproduktion från icke-vattenkraftiga förnybara energikällor som vind- och solkraft har skjutit i höjden från under 5 % 2012 till över 15 % i år och fortsätter att växa snabbt. De cirka 70 GW befintlig solenergiproduktionskapacitet som nu finns i USA förväntas fördubblas under de kommande åren.

De allra flesta nya tillskott till kraftgenereringskapaciteten under de senaste två åren har varit vind- och solkraftverk, en trend som förväntas fortsätta. Många nya solenergiprojekt i nyttoskala inkluderar batterilagring för att öka tillgängligheten av denna intermittenta resurs. Offshore vindkraft, som redan är etablerad i Europa och Asien, tar äntligen fart i stor skala i USA med mycket stora projekt under utveckling utanför nordöstra Atlantkusten och nya arrendeauktioner planerade för North Carolina och Kalifornien.

Utmaningar för solenergi: Handelspolitik och försörjningskedjor

Den snabba takten i nya solcellsinstallationer utmanas av inflation, trånga arbetsmarknader, utmaningar i leveranskedjan och handelsupprätthållande åtgärder. På grund av en relativ brist på inhemsk tillverkningskapacitet importeras det mesta av solenergiutrustning. Lågkostnadsledaren globalt är Kina. Importerad kinesisk solenergiutrustning har varit föremål för olika tariffer sedan 2012, och en 30 % tull på importerade kristallina fotovoltaiska kiselceller (CSPV) och moduler infördes 2018.

Dessa tariffer är redan prissatta i nya projekt. Sedan den 1 april 2022 lades dock många nya solenergiprojekt på is på grund av osäkerhet kring merkostnaderna för importerad utrustning på grund av handelsdepartementets s.k. auxin undersökning av kringgående handel av importerad solenergiutrustning från tillverkare i Kambodja, Malaysia, Thailand och Vietnam, många använder kinesiska komponenter. Den 6 juni förklarade president Joseph R. Biden, Jr. en 24-månaders uppskov med antidumpnings- och utjämningstullar på solpaneler, celler och moduler som omfattas av auxin utredning, vilket påverkade importen från de fyra sydostasiatiska länderna som stod för 80 % av USA:s import av solceller. Den amerikanska solenergiindustrin andades en lättnadens suck.

Idag finns det nyheter om ytterligare en statlig åtgärd som hotar leveranskedjor för importerad solenergiutrustning. Kina står för cirka 80 % av den globala produktionen av solcellskvalitet polykisel, en viktig komponent i solcellspaneler (PV). USA:s tull- och gränsskydd började denna vecka kvarhålla solcellsmoduler som inte kan visa dokumentation för leveranskedjan för kvartsit som används för att tillverka polykisel under den nya Lagen om förebyggande av tvångsarbete från Uyghur, som antog kongressen nästan enhälligt i januari och trädde i kraft den 21 juni 2022.

Inverkan på energiinvesteringar

Högsta domstolens dom i West Virginia vs EPA skulle kunna få uttalade effekter på privata investeringar i energi och klimatrelaterad grön teknik. Två faktorer är nyckeln till att förutse potentiella marknadseffekter av domstolens avgörande. För det första, om EPA nu måste vara mer kreativa när det gäller att reglera utsläpp av växthusgaser inom den smala simbanan som föreslagits av domstolen, då kan värderingar av befintlig värmekraftsgenereringskapacitet och relaterade fossilbränsletillgångar uppströms vara mer utmanande. På den nuvarande marknaden gynnar investeringar i ökad kraftgenereringskapacitet fortfarande i överväldigande grad förnybara källor och mer effektiva naturgaseldade generatorer med kombinerad cykel. För det andra kan investeringar av alla slag falla – och rättstvisteriskerna kan öka för framtida projekt – i den mån Högsta domstolen har skapat oklarheter i omfattningen av tillsynsmyndigheternas lagstadgade befogenheter generellt i denna och andra avgöranden. Lagändringar, osäkerhet om nya förordningar eller myndighetsbefogenheter och rädsla för rättsliga omvälvningar: dessa politiska risker kan kyla ned investeringar mellan sektorer.

De massiva investeringarna i vindenergi och solkraft som förväntas under det kommande decenniet – tillsammans med energilagring, distribuerad produktion och uppgraderade överföringsanläggningar – för att möta ökad efterfrågan på el sammanfaller med ekonomisk tillväxt, avkolningen av transportsektorn, ökande digitalisering av ekonomin, och behovet av ökad motståndskraft hos kritisk infrastruktur inför extremt väder. Kärnkraftens långsiktiga roll är fortfarande osäker. Ändå kommer det att krävas nya, renare kraftverk för att kompensera för planerade avvecklingar av äldre, mindre effektiva, förorenande värmekraftverk. Dessa pensionsavgångar kommer sannolikt att fortsätta. Ny teknik, ESG-imperativ för investerare, statliga miljöbestämmelser och ekonomiska utmaningar för kol jämfört med gas och förnybar energi: dessa faktorer kommer att fortsätta att driva energiomställningen.