Dags att avskaffa zonindelning? Ny bok gör fallet

I många amerikanska städer är bostäder för dyr. Bostadspriserna i kuststäder som New York och San Francisco är notoriskt upprörande, men även i inlandsstäder som Nashville och Denver stiger priserna snabbt. Forskning visar att zonindelning är en stor bidragande orsak till USA:s höga bostadskostnader, och i en ny bok, Godtyckliga linjer: Hur zonindelning bröt den amerikanska staden och hur man fixar det, tidigare New York City-planerare M. Nolan Gray argumenterar övertygande att städer bör avskaffa zonindelning rot och gren.

Innan vi diskuterar problemen med zonindelning, Gray (fullständig avslöjande: Gray är en vän och ibland medförfattare) berättar för läsaren vad zonindelning är och vad den inte är. Zonindelning separerar markanvändning i tre breda kategorier - bostäder, kommersiella och industriella - såväl som många underkategorier och reglerar täthet. Zonindelning är inte byggnormer, historiskt bevarande, indelningsförordningar, designgranskning, miljöreglering eller översiktlig planering. Dessa är alla verktyg som lokala myndigheter använder för att forma den byggda miljön, men de är inte zonindelning.

Att tydligt definiera zonindelning i förväg är viktigt eftersom idén om att avskaffa zonindelning kan tyckas radikal om folk tror att det är det enda sättet lokala tjänstemän kan mildra stadslivets olägenheter. Men som Gray förklarar, även om zonindelning har stor inverkan på en stads form, gör det lite för att göra den mer beboelig.

Boken är uppdelad i tre delar. Del ett förklarar vad zonindelning är och varför den inrättades. Del två presenterar fyra kritiker av zonindelning: Det ökar bostadskostnaderna, minskar den ekonomiska tillväxten, främjar ekonomisk och rassegregation och kräver spridning. Del tre diskuterar nuvarande ansträngningar för reform av zonindelning och tidiga framgångar; förespråkar ett avskaffande av zonindelning. och funderar på hur stadsplanering skulle kunna se ut i en värld utan zonindelning.

En kort historia av zonindelning

Gray påminner oss om att zonindelning är relativt nytt. Den första zonkoden upprättades i New York City 1916, för knappt över 100 år sedan. Ändå hade städer redan funnits i tusentals år, och tjänstemän och invånare i dessa städer som hade indelats innan zonerna var tvungna att hantera alla de olägenheter som plågar det moderna stadslivet – buller, föroreningar, avfallshantering, trängsel – utan zonindelning. Erbjöd zonindelning lokala tjänstemän ett nytt, mer effektivt sätt att förbättra stadslivet? Inte riktigt, säger Gray.

Även om problemen med stadslivet var och är alltför verkliga, förklarar Gray att zonindelning snabbt skiftade från ett verktyg för att ta itu med traditionella olägenheter till något mer smutsigt – ett sätt att utesluta människor från vissa raser, inkomstklasser och yrken från önskvärda områden.

Som ett exempel tar Gray upp Berkeley, Kaliforniens zonindelningsförordning, upprättad strax efter New York Citys. Den innehöll det första enfamiljsområdet i landet. Tydligen om att skydda kvarterskaraktären och begränsa trängseln – vanliga refränger för moderna områdesanhängare – det förbjöd mer överkomliga boendealternativ som lägenheter och hyreshus.

Det förbjöd också företag, som kinesiska tvätterier, att verka i bostadsområden. Även om det inte var det uttalade målet, höll denna regel bekvämt kinesiska invandrare borta från mer välmående infödda eftersom de flesta människor vid den tiden bodde nära sitt jobb så att de kunde gå till jobbet.

Dessa två idéer – att prioritera fristående enfamiljshus och förbjuda de flesta företag från bostadsområden – blev grundpelare i moderna zonindelningsförordningar som fortsätter att främja inkomster och rassegregation.

Grays redogörelse för den federala regeringens roll för att främja lokal zonindelning är särskilt insiktsfull. År 1923 hade endast 218 kommuner områdesförordningar. År 1936 hade över 1,000 XNUMX lokala myndigheter antagit zonindelning. Federala tjänstemän, som dåvarande handelssekreteraren Herbert Hoover, hjälpte till att driva denna snabba utvidgning av zonindelning eftersom de ville ha ett samhälle med utbrett husägande som skulle återställa "nationell karaktär" och stödja byggbranschen.

För att främja sina mål samlade Hoover den rådgivande kommittén för stadsplanering och zonindelning. Den bestod av flera stjärnor från den samtida planeringsrörelsen, inklusive den framstående landskapsarkitekten Frederick Law Olmstead Jr. Kommittén utarbetade Standard Zoning Enabling Act (SZEA), som var en modell för lagstiftning som stater kunde anta som bemyndigade kommuner att skapa lokala zonindelningsförordningar. SZEA främjades kraftigt av Hoover och kommittén, och 1930 hade 35 av de då 48 delstaterna implementerat lagstiftning, ofta efter modell av SZEA, som gjorde det möjligt för lokala myndigheter att genomföra zonindelning. Senare uppmuntrade den federala regeringen ytterligare zonindelning genom att göra zonindelningsförordningar till ett villkor för Federal Housing Administration-stöd och andra federala bidrag och lån.

De höga kostnaderna för zonindelning

Del två av boken förklarar fyra problem som orsakas av zonindelning. För det första ökar zonindelningen bostadskostnaderna. Som Gray förklarar är zonindelningsregler som begränsar bostadstätheten, såsom minimistorlekar för tomter, restriktioner för flerfamiljshus, höjdgränser och minimiparkeringskrav. minska utbudet av bostäder. När utbudet av bostäder inte klarar av att hänga med efterfrågan går priserna upp. I ett nötskal är detta vad som händer i varje dyra stadsdel i varje dyr stad i landet.

Den andra kostnaden Gray diskuterar är den negativa inverkan zonindelning har på nationell ekonomisk tillväxt. När människor inte kan flytta till städer med fler jobbmöjligheter och högre löner drabbas hela landet. Vi förlorar på de varor och tjänster som människor skulle producera om de hade råd att flytta, och genom att fånga människor på platser med lägre löner och färre möjligheter, slutar vi oundvikligen med att spendera mer pengar på program för sociala skyddsnät.

Därefter beskriver Gray hur zonindelning uppmuntrar segregation. Tidiga zonindelningskoder innehöll uttryckligen rasspråk, men efter att domstolarna bedömde att sådant språkbruk var olagligt, ersattes de explicita rasrestriktioner med andra restriktioner som i stort sett uppnådde samma resultat. Zonindelningsregler som begränsar eller förbjuder byggandet av billigare lägenheter, duplex eller triplex och istället kräver att folk köper småhus på stora tomter hindrar låginkomsttagare från att köpa bostad i många stadsdelar. Eftersom svarta, latinamerikaner och andra minoritetsgrupper hade – och fortfarande har – lägre inkomster än vita i genomsnitt, resulterade dessa regler i en utbredd ras- och inkomstsegregation som existerar än i dag.

Slutligen uppmuntrar zonindelning utvidgning som skadar miljön. Gray återger en historia på denna punkt från sina planeringsdagar. En byggherre föreslog ett projekt för att förvandla en gammal sjukhusbyggnad till ett hyreshus med medicinska kontorslokaler på första våningen och cirka 140 inkomstbegränsade enheter samt 220 marknadsmässiga enheter. Platsen låg nära transit, så många människor kunde bo i byggnaden utan att behöva bil. Som Gray skriver, "Ur ett planeringsperspektiv var det en slam dunk." Ändå använde en del lokalbefolkning processen för omzonering för att bestämt motsätta sig projektet och hävdade att den nya utvecklingen skulle skada miljön.

Tanken att tillväxt är dåligt för miljön är vanlig bland motståndare till mer utveckling, men som Gray förklarar är tätare utveckling bättre för miljön. Det gör det lättare för människor att gå eller cykla till platser, vilket minskar behovet av bil och de medföljande utsläppen. Lägenheter och duplex kräver också mindre energi för att värma och kyla än fristående enfamiljshus eftersom lägenheterna vanligtvis är mindre och har färre väggar exponerade mot utsidan. Slutligen minskar tätare bebyggelse behovet av ny bebyggelse i utkanten av städer, vilket innebär mer skog, parker och öppna ytor.

Hur man avskaffar zonindelning

Efter att ha förklarat de betydande kostnaderna för zonindelning, återkommer Gray till sitt huvudargument – ​​behovet av att avskaffa zonindelning. För att visa att ett avskaffande av zonindelning inte kommer att leda till katastrof, vänder sig Gray till Houston, den enda storstaden i Amerika som inte har traditionell zonindelning.

Som Gray förklarar följer markanvändningen i Houston i stort sett mönstret som ses i andra städer - företagen ligger på vägar, husen ligger i lugnare bostadsområden, lägenheterna är ofta i stadsdelar med blandad användning och tung industri är långt ifrån bostadsområden. Detta beror på att prissystemet naturligtvis fördelar knapp mark i Houston, gör jobbet andra städers planeringsavdelningar men utan de negativa biverkningarna. Som ett resultat är Houston lika beboeligt som städer med zoner men billigare, eftersom utbudet av bostäder kan hålla jämna steg med efterfrågan utan zonindelning.

Gray föreslår två steg som andra städer kan ta för att bli mer som Houston. För det första bör kommunerna kräva att zonindelningsförordningar regelbundet godkänns av en supermajoritet i en folkomröstning under valåret. Invånarna i Houston röstade om zonindelning tre gånger – 1948, 1962 och 1993 – och varje gång avvisade de det. Om andra städer tillät invånarna att rösta om zonindelning, kan vi se motsvarande resultat någon annanstans.

Husägare som är oroliga för fastighetsvärden och lokala tjänstemän som behöver deras röster kan vara ovilliga att implementera ett röstningskrav på egen hand, men eftersom delstatsregeringar i slutändan kontrollerar vad lokala regeringar får göra, kan en delstatslag som kräver regelbundna folkomröstningar tvingas fram. hand. Genom hela boken stöder Gray statens företräde för lokala zonindelningsregler för att övervinna lokal NIMBYism och en statlig folkomröstningsregel är ett exempel på detta.

Det andra steget är att skapa en process som gör det möjligt för de mest envisa zonindelningsförespråkarna att implementera zonindelningsliknande regler i deras omedelbara närhet. Houston gjorde detta, vilket tillåter områden att välja strängare regler baserat på en omröstning av de berörda fastighetsägarna. Att skapa ett alternativ för mer grannskapskontroll kan blidka de invånare som föredrar zonindelning samtidigt som de hindrar dem från att påtvinga hela staden sina preferenser.

Livet efter zonindelning

Så, hur ser stadsplanering ut utan zonindelning? Grey erbjuder några idéer.

Utan börda av tillämpning av zonindelning bör planerare fokusera på att lindra faktiska externa effekter. Buller, föroreningar och trängsel är verkliga problem i städer, men zonindelning är inte det enda eller bästa sättet att ta itu med dem. Att sätta standarder för olika externa effekter, t.ex. bullerregler, kräver ingen traditionell zonindelning. Planerare och poliser kan upprätthålla normerna medan skadeståndslagstiftning och medlingstjänster kan döma i tvister mellan grannar vid behov. Tillsammans med upprätthållande av kod, föreslår Gray att planerare bör spela en roll i medlingsprocessen.

Avskaffandet av zonindelning kommer också att ge planerare mer tid att arbeta med faktisk stadsplanering – lägga ut gatunät, se till att det finns plats för parker och bestämma var skolor och andra offentliga anläggningar ska placeras för att klara framtida tillväxt. För att se till att deras planering fungerar, föreslår Gray att planerare bör samla in och analysera mer data, såsom pendlingstider, luftkvalitet och bostadspriser. Kan människor komma till sina jobb inom rimlig tid? Har folk råd att flytta till stan? Dessa frågor bör uppta en planerares tid, inte om ett hyreshus kan ha två eller tre våningar eller om en tvättomat är en godkänd användning av kommersiella lokaler.

Slutsats

Sammantaget är Grays bok ett utmärkt komplement till litteraturen om bostads- och markanvändningsregleringar. Han diagnostiserar tydligt problemen som orsakas av zonindelning och erbjuder vettiga lösningar för att förbättra hur amerikanska städer använder mark. Hans erfarenhet som praktiserande planerare stärker hans kritik och rekommendationer. Även om jag inte höll med om allt – hans förslag för att upprätthålla överkomliga bostäder i gentrifierande områden innebär för mycket statlig inblandning för min smak – men bokens huvudargument är övertygande: Istället för att förbättra städer används zonindelning till stor del av etablerade invånare för att utesluta nykomlingar. Gray har rätt, vi borde avskaffa zonindelning. Förhoppningsvis vinner den här idén dragkraft i städer över hela landet.