Att beväpna globala försörjningskedjor kommer sannolikt inte att förändra Kinas uiguriska människorättsregim

Suveräners införande av mandat för den geografiska sammansättningen av insatsvaror som kommer från privata multinationella företags leveranskedjor utomlands för att utkräva ekonomiska kostnader för utländska "dåliga aktörer" – både regeringar och icke-statliga enheter – blir alltmer den valda politiken för Washington.  

Det senaste initiativet på denna front är USA:s antagande i slutet av 2021 av "Uyghur Forced Labour Prevention Act", som är avsedd att tvinga Kinas ledarskap från att delta i allmänt rapporterade brott mot mänskligheten och möjligen folkmord mot den uiguriska befolkningen och andra mestadels muslimska etniska grupper i landets nordvästra region Xinjiang. Många nyhetskanaler över hela världen har rapporterat att över en miljon muslimska uigurer i minoritet tros ha tvingats till omskolningsläger. Analoga resultat har publicerats av oberoende forskning på plats av akademiker och oberoende internationella tribunaler, som inte överraskande har ifrågasatts av Kinas statliga media.

För mer än ett decennium sedan var bestämmelser som inkluderades i Dodd-Frank Act för att avbryta internationell handel med "konfliktmineraler" - mestadels guld, volfram, kassiterit och coltan - från områden i det krigshärjade östra Afrika som kontrolleras av rebeller för att begränsa deras tillgång till finansiella resurser, det första allvarliga försöket från kongressen och Vita huset för att tvinga amerikanska företag att värna om politiska försörjningsregler genom att tvinga amerikanska företag att ändra sina regler. 

I praktiken kan dock den extraordinära komplexiteten i moderna globala leveranskedjors struktur och mångfalden av parter som är inblandade i deras olika vertikala kanaler resultera i att genomförandet av en sådan strategi inte bara blir impotent utan också ger oavsiktliga skadliga ekonomiska och politiska effekter på andra parter på de platser som reformeras.

Att jämföra utmaningarna med att försöka använda försörjningskedjans mandat för att lösa Afrikas problem med "konfliktmineraler" med dem som är närvarande i hanteringen av Kinas behandling av uigurer i Xinjiang är lärorikt. Lika tufft som det har varit i Afrika kommer det att bli mycket svårare att göra betydande framsteg i Kina.

Här är några anledningar till varför.

Starkly Different Legal Frameworks, regulatorisk implementering och tillämpningsmekanismer

Den uiguriska lagen om tvångsarbete" upprättar en motbevisande presumtion den där vilken som helst föremål som skickas till USA, helt eller delvis, från Kinas Xinjiang-region produceras av tvångsarbete enligt Pekings diktat. Alltså, om inte annat bevisas, anses all sådan import till USA vara olaglig. Närmare bestämt måste företag visa för USA:s tull- och gränsskydd (CBP) att produkter från Xinjiang, och troligen någon annanstans från Kina, inte producerades av tvångsarbete. Detta är inte en obetydlig bevisbörda som ska uppfyllas: uppskattningsvis 20 procent av plaggen som importeras till USA varje år innehåller en del bomull från Xinjiang.

Även om tillämpningsföreskrifterna för den Kina-riktade lagen för närvarande håller på att utarbetas och kommer att ha en kommentarsperiod innan de slutförs, tar den nya stadgan till en helt annan nivå, ett utan tvekan mer rationellt tillvägagångssätt som ingår i "Dodd-Frank Act" angående afrikanska "konfliktmineraler." I det senare fallet företag måste avslöja till Securities and Exchange Commission (SEC) i vilken utsträckning deras leveranskedjor innehåller "konfliktmineraler", om några, kommer från Demokratiska republiken Kongo (DRC) och specifika grannländer (så kallade "täckta nationer").

Trots det har framgången med att uppnå den efterlängtade slutgiltiga identifieringen av lokaliseringskällorna för potentiella "konfliktmineraler" varit låg. Endast 48 % av företagen som ansökte mellan 2014 och 2019 kunde rapportera preliminära beslut om huruvida konfliktmineralerna kom från DRC eller grannstater eller från skrot eller återvunna källor.  

Uppriktigt sagt är detta inte särskilt överraskande med tanke på komplexiteten i både strukturen och funktionen hos internationella försörjningskedjor inom mineralsektorn världen över, eftersom råvaruprodukter ofta genomgår betydande omvandlingar när de väl bryts. Lägg på detta ett tillstånd som domineras av krigförande rebellgrupper som gör det ytterst svårt att spåra mineralernas ursprung. Det är en hård miljö som främjar meningsfulla operationer av "marknadsmekanismer" - särskilt de som utländska företag kan lita på för att göra de beslut som behövs om att deras mineraler är "konfliktfria".  

Även om efterlevnaden av Dodd-Frank-bestämmelserna medförde betydande kostnader initialt, har processen med tiden blivit mer rutiniserad och därmed minskat rapporteringskostnaderna. Men lagen gav oväntade konsekvenser: den har gett upphov till en ny stugindustri av konsultföretag som är specialiserade på att bedöma och dokumentera sammansättningen av försörjningskedjor som omfattas av Dodd-Franks regleringsmandat.

Hur komplicerad situationen än att reglera försörjningskedjor av östafrikanska "konfliktmineraler" har blivit, kommer den sannolikt att blekna i jämförelse med utländska företags ansträngningar att skaffa erforderlig data som på ett trovärdigt sätt identifierar vilka produkter, t.ex. bomull, innehåller element, antingen helt eller delvis, som har hämtats i Xinjiang. I Kina är armén, polisen och andra statliga organ (bokstavligen) allestädes närvarande, inklusive massiv utplacering av elektronisk övervakning, särskilt i Xinjiang. Detta kommer att göra företagens försök att spåra produkters källor ytterst svåra, för att inte säga omöjliga och till och med potentiellt farliga för personal i landet.

Kontrasterande konstellationer av lokala intressenter och i de statliga myndigheternas struktur och effektivitet

En av de mest slående skillnaderna mellan försöket att bekämpa försörjningskedjorna för multinationella företag med "konfliktmineraler" från Afrika och att komma till rätta med behandlingen av uigurer i Kina är att det senare drivs av officiell regeringspolitik.  

Och det är inte bara någon regerings politik: man skulle vara hårt pressad att tänka på vilken kommunistisk regim som helst i modern tid med den övergripande auktoritet som utövas på en rikstäckande basis som Peking åtnjuter, särskilt under Xi Jinping. I själva verket, som återspeglas av hans senaste förmåga att ändra Kinas konstitution för att ge honom befogenheter som konkurrerar med, om inte överstiger, Mao Zedongs, har Xi till synes utnyttjat den exceptionella lojaliteten hos landets 1.4 miljarder människor.  

Xi har säkert oliktänkande: man behöver bara tillbringa tid i Kina och ha uppriktiga, privata diskussioner med nära vänner där det finns en stor grad av ömsesidigt förtroende. Men hans kontroll över den nationella berättelsen om det inre säkerhetshot som muslimerna i Xinjiang utgör mot Kinas bör inte underskattas. Med ett ord, Xi har varit mästerlig i att använda uigurernas existens för att främja en formidabel grad av nationalism som tjänar hans egna syften.

De medel med vilka Xi har kunnat övertyga det kinesiska medborgarnas hjärtan och sinnen om "uigurproblemet" går långt utöver vad Xi själv säger i tal och tv-tal. Den politiska hävstången som Xi står till förfogande genom hans reglerande inflytande över produktionsbesluten, inklusive valet av insatsvaror att använda, av de statligt ägda företagen (SOE) som dominerar den kinesiska ekonomin sveper. Så är också fallet när det gäller Pekings kontroll över inhemska konsumenters val genom att bestämma vilka produkter som ska säljas i butiker, inklusive i vilken utsträckning varor producerade av utländska företag kommer att göras tillgängliga för kinesiska shoppare.

Med undantag för en grossistförändring i Xis grepp om makten, Kinas regeringsform är enad och järnklädd.  

Häri ligger komplexiteten i utmaningen som USA – eller andra i det globala samfundet – står inför när det gäller att förändra Kinas politik gentemot sin uiguriska befolkning: medan målet för förändring är lätt identifierbart – den nationella regeringsapparaten förankrad i Peking och infiltrerad i hela landet – Xis befallande inflytande över hävstången för kontroll och propaganda bland civilsamhället och efterlevnaden av USA:s nya lagar i USA:s nya lagar i USA eller USA:s efterlevnad. i landet) nästan omöjligt. De kommer att ställas inför valet att antingen strunta i lagen (förmodligen osannolikt) eller ta bort sig själva från att verka i sektorer där lagen är tillämplig, genom att avstå marknadsandelar till andra utländska företag eller kinesiska företag. Ingenting kan göra Peking lyckligare.

Det borde faktiskt inte vara någon överraskning att inför antagandet av Washingtons nya lag har inte bara leveranserna av varor från Xinjiang tagits bort från hyllorna hos amerikanska företag som säljer inom Kina, vilket berövar dem försäljningsintäkter, men Peking har också hotat att införa ekonomiska påföljder för sådana företags kinesiska verksamhet.

Att säga att den nya lagen kommer att testa den "kommersiella patriotismen" hos amerikanska företag – och deras aktieägare – för att följa USA:s regler i Kina är en underdrift.  

Detta är en helt annan situation än den i de östra provinserna i Demokratiska republiken Kongo när det gäller tillgång till, kontroll över och intäkter från brytning av värdefulla mineraler. Snarare än närvaron av en lätt identifierbar regeringsmotsvarighet som i Kina (som det är), finns det i östra Afrika precis motsatsen: en förvaltningsvakuum.  

Plundringen av mineraler – ofta utvunna av barn – utförs av fraktioner av den kongolesiska nationella armén och olika väpnade rebellgrupper, inklusive Democratic Forces for the Liberation of Rwanda, och National Congress for the Defense of the People, en företrädare för rwandisk milisgrupp. Officiella statliga enheter har de minimis-kontroll.

Inte överraskande har resultatet blivit en ekonomisk miljö utan investeringsvillkor där affärer – inhemska eller utländska – kan bedrivas förnuftigt; utarmningen av det lokala DRC-medborgarna; och en betydande minskning av mineralbaserade intäkter som gör det till den nationella regeringens kassa i Kinshasa.  

Man skulle anta att trots de i Demokratiska republiken Kongo som tjänar på denna konflikt – och det finns ingen brist på bevis för att korruptionen är väl förankrad i vissa delar av landet – så skulle majoriteten av den inhemska befolkningen vara allierad med ansträngningar, inklusive de från utlandet, för att skapa villkor för fred, ekonomisk stabilitet och tillväxt. Ändå, som nämnts ovan, även i en sådan miljö, har mekanismer för att få utländska företags användning av leveranskedjor som instrument för att åstadkomma sådana förändringar inte varit särskilt effektiva.

Bilaterala kontra multilaterala strategier

USA är i stort sett ensamma om att inrätta en regim som skulle reglera privata företags leveranskedjor för att förbjuda import från Xinjiang. Lika begränsat som beroendet av en sådan strategi kan visa sig vara av de skäl som argumenterats ovan, kan det fortfarande hävdas att en USA:s bilaterala strategi gentemot Kina som använder en sådan strategi skulle kunna vara mycket effektivare om den var strukturerad multilateralt.  

Tänk tillbaka på Trump-administrationens handelspolitik med Kina. Även om det misslyckades av många anledningar, berodde det i grunden på Trumps enträget att gå mano till mano med Xi – det vill säga bilateralt. Till stor del är detta ett resultat av Trumps isolerade syn på att alla affärstransaktioner är besläktade med att stänga fastighetsaffärer, vilket naturligtvis utgör hans livstid yrkesvisitkort.  

Verkligheten, naturligtvis, i dagens globaliserade ekonomi är internationella leveranskedjor och handelsflöden mångskiktade och komplexa. Procedur- eller policyändringar kräver vanligtvis att många aktörer agerar på ett kollektivt, multilateralt sätt. Det här är 2022, inte 1822.

Om kongressen och Biden-teamet verkligen är intresserade av att försöka få den nya lagen att påverka, kanske de arbetar tillsammans med allierade på detta företag.  

För detta ändamål finns det ett relaterat område där ett kollektivt paradigm används: införandet av sanktioner mot vissa höga kinesiska tjänstemän som är involverade i genomförandet av landets uiguriska politik. Samordnade åtgärder, såsom reseförbud och frysning av tillgångar, har vidtagits av bland annat USA, Storbritannien, EU och Kanada.

För närvarande är de kinesiska tjänstemän som riktats mot en före detta sekreterare för KKP:s politiska kommitté i Xinjiang, som tros vara hjärnan bakom det uiguriska interneringsprogrammet; chefen för Xinjiangs produktions- och konstruktionskår; och ordföranden för Xinjiangs offentliga säkerhetsbyrå. Ändå, som historien visar, är det mycket mindre sannolikt att fokusera sanktioner på individer att skapa meningsfulla förändringar i skadlig politik som institutionaliserats av stater med "dåliga aktörer".  

Däremot har de policyer för försörjningskedjan som införts för att hantera mildring av Afrikas konfliktmineralproblem i allt högre grad strukturerats på en kollektiv basis.

Förutom USA, Storbritannien och EU har ett antal andra OECD-länder infört metoder för rapportering av konfliktmineraler. Och flera icke-OECD-stater, som Kina, Indien och Förenade Arabemiraten, har också infört liknande regimer, om än med olika nivåer av sofistikering och rigor.

***********************

Över hela världen borde det finnas, och för det mesta råder det, liten oenighet om att användningen av tvångsarbete, vare sig det är av vissa etniciteter eller åldersgrupper, såsom barn, är förkastligt. Detsamma kan sägas om system som kräver omskolning, indoktrinering eller omkulturering av delar av ett lands befolkning.

Utmaningen är naturligtvis att hitta den mest effektiva och snabbaste vägen mot att avskaffa sådana metoder. Visst är det en fråga om att utöva påtryckningar och avskräckande incitament på de personer och institutioner som är ansvariga för deras avrättning. Ändå är det osannolikt att lösningen kommer att vara en formulering som passar alla eftersom uppkomsten av sådant beteende är djupt rotad och dess vidmakthållande drivs av flerdimensionella samhälleliga och politiska komplexiteter.